Erna Solberg markerer avstand til Arbeiderpartiets blinde tro på klimakvoter. Men hennes egen regjering risikerer å bidra til enda mer usikker kvotehandel i en ny internasjonal klimaavtale.
Innlegget er først publisert hos Minerva.
Erna Solberg brukte mye av sin første landsmøtetale som statsminister på klima. Mange av tiltakene hun lovte var allerede varslet, men på enkelte områder kom Solberg likevel med interessante signaler. Spesielt verdt å merke seg er oppgjøret hun tok med Arbeiderpartiets tiltro til kvotemarkeder, og særlig til det hun i talen kalte «FN-kvoter».
En kritisk gjennomgang av kvoter som virkemiddel i klimapolitikken er helt på sin plass. Dette er nettopp den typen debatter som bør kunne få sterkere fotfeste nå som «Stoltenberg-modellens» æra i norsk klimapolitikk er over.
Likevel er det grunn til å spørre: Hva mener egentlig Erna Solberg om kvoter? For samtidig som hun – helt korrekt – erkjenner problemene med FN-kvotene, foreslo Solbergs regjering for bare noen uker siden at en ny internasjonal klimaavtale bør åpne for kvotehandel av enda mer tvilsom karakter.
Problemet med FN-kvoter
Kvotehandel er komplisert stoff, og politiske debatter om temaet preges derfor ofte av overforenklinger og «for eller imot»-diskusjoner. Men Erna Solberg er langt ifra alene i å stille spørsmål ved effekten av det hun kalte «FN-kvoter».
Selv om FN opererer med flere typer kvoter, er det nokså tydelig at Solberg i sin landsmøtetale snakket om såkalte CDM-kvoter, som stammer fra FN-godkjente utslippsreduksjoner i utviklingsland. De kan kjøpes av bedrifter – for eksempel har Statoil og andre norske bedrifter kjøpt en mengde slike kvoter for å oppfylle sine forpliktelser til norske og europeiske myndigheter. De kan også kjøpes av myndigheter i industriland som trenger ekstra kvoter for å oppfylle sine forpliktelser i Kyoto-protokollen. Norge har kjøpt store mengder slike kvoter, først og fremst for å innfri løftet om å «overoppfylle» våre Kyoto-forpliktelser.
Klimaeffekten av CDM-kvotene har ofte blitt kritisert – i norsk sammenheng blant annet i en interessant artikkelserie i Bergens Tidende, og i fjorårets bokutgivelse «Drivhuseffekten» av Erik Martiniussen. På grunn av den omfattende kritikken arbeider mange land i FNs klimaforhandlinger for at CDM-ordningen bør endres, eller til og med erstattes av andre former for kvotehandel. Det er flere grunner til dette:
Hele tilnærmingen til CDM, der man betaler for at noen lar være å slippe ut CO2 som de ellers ville ha sluppet ut, er notorisk vanskelig å kontrollere. Effekten av kvotehandelen hviler på en kontrafaktisk antakelse om «hva som ellers ville ha skjedd». Hvordan kan man vite sikkert at klimagassutslippene ville blitt større uten pengene fra kvotesalget?
Det var dette Solberg var inne på i talen sin, når hun viste til at disse kvotene ikke er en del av et «lukket system». Landene som selger CDM-kvoter har ingen øvre grense på sine utslipp. Antall kvoter man får lov å selge regnes ut fra prosjekt til prosjekt, uten å ta hensyn til om de samlede nasjonale klimagassutslippene går i riktig retning.
I tillegg har CDM-ordningen vist seg nokså tungrodd i drift. For å forsøke å sikre at kvotene har reell effekt, har det vært nødvendig å utvikle tusenvis av sider med detaljert regelverk. Resultatet er at de fattigste landene i svært liten grad har klart å dra nytte av ordningen.
Økt risiko i ny klimaavtale?
Når det nå forhandles om en ny internasjonal klimaavtale for perioden etter 2020, er det altså svært sannsynlig at det blir endringer i FNs regler for kvotehandel. Det interessante spørsmålet å stille Erna Solberg er derfor ikke om regjeringen skal arbeide for å endre kvotesystemet. Spørsmålet er hvilke konkrete endringer hun ønsker. Så langt kan det nemlig se ut til at regjeringen Solberg arbeider for et kvotemarked som kan bli enda mer risikabelt enn dagens.
Selv om dagens FN-kvoter har en rekke svakheter, er de i det minste relativt enkle å holde oversikt over. I Kyoto-protokollen finnes det nemlig bare ett enkelt kvotesystem, med felles internasjonale regler for CDM og andre gyldige kvoter. Dermed vet man alltid hvor kvotene kommer fra, og hvilke svakheter de enkelte kvotene eventuelt har.
Slik kan vi ikke regne med at det blir i en ny klimaavtale. Mens handelen med FN-kvoter har kommet opp i store problemer de siste årene, har det samtidig begynt å vokse fram flere nasjonale og regionale kvotemarkeder som foreløpig fungerer uavhengig av hverandre. Det skjer for eksempel i California, i Australia, og i flere kinesiske provinser.
Noen ser dette som redningen for tanken om et globalt kvotemarked: I stedet for det urealistiske håpet om at en ny internasjonal klimaavtale skal innføre et felles, FN-styrt kvotesystem for alle land, håper de at et tilsvarende internasjonalt kvotesystem kan vokse fram nedenfra, ved at man kobler sammen regionale og nasjonale systemer.
Denne tanken ser også regjeringen ut til å støtte. I et forslag sendt inn til FNs klimaforhandlinger den 6. mars i år, foreslår norske myndigheter at klimaavtalen for perioden etter 2020 bør inneholde en mekanisme for å «kvalifisere» kvoter. I praksis betyr det at enkeltland kan lage sine egne kvoter av samme type som dagens CDM-kvoter, og at alle land deretter kan bruke disse «hjemmelagde» kvotene dersom kvotetypen deres først «kvalifiseres» av FN.
Konsekvensen av en slik tilnærming kan imidlertid bli at usikkerheten og problemene i dagens kvotemarked mangedobles. I stedet for én enkelt problematisk ordning (CDM) kan vi få et titalls forskjellige, med ulike sterke og svake sider. Hvis disse kvotene kan handles om hverandre i et internasjonalt marked, vil det bli stadig vanskeligere å vite hvor pengene man betaler for en kvote egentlig havner, og hvor reell effekten har vært.
Større omfang, større konsekvenser
I tillegg å koble sammen hjemmelagde kvoter på denne måten, har Norge tidligere også tatt til orde for at en ny klimaavtale bør tillate såkalte sektor-kreditter («sectoral crediting»). Denne ideen bygger på CDM-systemet, men med større omfang. CDM-kvoter blir godkjent hvis utslippene blir mindre enn de ellers ville ha vært som følge av ett enkelt prosjekt (for eksempel bygging av et spesifikt vindkraftverk). Med sektor-kreditter vil man derimot se om utslippene blir mindre enn de ellers ville ha vært i hele sektoren (for eksempel kraftsektoren) innenfor et land eller en provins.
Tanken med en slik sektor-tilnærming er å unngå en del av problemene i CDM-ordningen, der klimaeffekten av de enkelte prosjektene vurderes hver for seg, og det omfattende regelverket gjør ordningen tungrodd og byråkratisk.
Men selv om det kan løse noen problemer å vurdere utslippene for en hel sektor, skapes det også et nytt. For også med en sektor-tilnærming må kvotene tildeles ut fra en kontrafaktisk vurdering av «hva som ellers ville ha skjedd» med utslippene. Og hvis man først bommer på denne vurderingen for en hel sektor, vil konsekvensene bli langt større enn om man skulle bomme i vurderingen av ett enkelt prosjekt, slik man risikerer i CDM-systemet: Klimakonsekvensene av å feilvurdere hvor mange kvoter som skal tildeles blir åpenbart langt større når man snakker om en sektor som slipper ut millioner av tonn CO2, enn når man snakker om enkeltprosjekter på noen hundre tusen tonn.
Med sektor-kvoter er vi heller ikke nødvendigvis noe nærmere et «lukket system», der mengden kvoter er gitt på forhånd. Kritikken Erna Solberg rettet mot CDM-kvotene i sin landsmøtetale, vil derfor også gjelde denne nye formen for kvotehandel som Norge tidligere har gått inn for (riktignok ikke eksplisitt gjentatt etter regjeringsskiftet, så vidt jeg kan se).
En troverdig kvotekritikk
Erna Solberg sier at regjeringen vil endre internasjonale kvotesystemer «for at de skal bli troverdige verktøy», og at kravet må være «reelle utslippskutt». Det er bra. Men da må hun også vise at regjeringen tar konsekvensene av kvotehandelens svakheter. Foreløpig er det så mange uklarheter i hvordan internasjonal kvotehandel vil foregå etter 2020, at norske myndigheter bør være ytterst forsiktige med å støtte noe som kan vise seg å bli et enda svakere system enn dagens CDM-system.
I stedet for å arbeide for nye kvotemekanismer som vi ikke aner effekten av, eller foreslå sammenkobling av «hjemmelagde» kvotesystemer som vil øke usikkerheten om kvotenes klimaeffekt, bør regjeringen sette opp klare kriterier for hva den vil kreve av et framtidig FN-kvotemarked dersom Norge skal kunne delta. For eksempel bør Norge ikke akseptere «sammenkobling» med kvotemarkeder der ambisjonsnivået er for svakt. Fram til vi vet hvordan vurderingen av «hva som ellers ville skjedd» vil fungere i nye kvotemekanismer som sektor-kvoter, bør Norge også avstå fra å støtte utvikling av disse mekanismene.
I tillegg bør Norges støtte til klimatiltak i utviklingsland aktivt rettes inn mot å utvikle andre finansieringskanaler enn kvotemarkeder. For eksempel bør regjeringen slå klart og tydelig fast at norsk støtte til bevaring av regnskog ikke skal ha som mål å inngå i framtidige systemer for kvotehandel. I stedet bør støtten innrettes mot å oppnå størst mulig effekt i form av skogbevaring her og nå.
Hvis Erna Solbergs betimelige kvotekritikk skal bli noe mer enn retoriske angrep på Arbeiderpartiet, må regjeringen legge om kursen fra dagens heller ukritiske støtte til nye kvotemekanismer.