Den nye rapporten fra FNs klimapanel gir verden et «forurensningsbudsjett». Men klimapanelet kan ikke hjelpe oss med det viktigste spørsmålet: Hvordan budsjettet bør fordeles.
Rapporten som FNs klimapanel presenterer i Stockholm i dag, blir av mange sett på som et viktig skritt på veien mot det store klimatoppmøtet i Paris i 2015. Der skal en ny internasjonal klimaavtale etter planen vedtas. Erfaringen fra de siste årenes FN-forhandlinger forteller imidlertid en annen historie. Klimapanelets nye rapport kan like gjerne bidra til å gjøre arbeidet for en internasjonal klimaavtale vanskeligere. Fordeling av klimainnsatsen mellom rike og fattige land er et politisk spørsmål som ikke kan løses av naturvitenskapelige rapporter.
Oppdatering: Rapporten som ble presentert i Stockholm er tilgjengelig her.Ifølge The New York Times ble diskusjonen om det temaet jeg skriver om her – verdens framtidige karbonbudsjett – gjenstand for heftig debatt før rapporten ble godkjent.Se også The Guardians oppfølging av budsjett-spørsmålet.
Hvor store utslipp?
Det såkalte «karbonbudsjettet» er trolig en av de største nyhetene i rapporten som nå legges frem. I tillegg til å vise hvor mange prosent klimagassutslippene må reduseres innen et gitt årstall, er rapporten ventet å anslå hvor store utslipp verden kan tillate seg sammenlagt de neste femti eller hundre årene. Med andre ord: et slags budsjett for klimagassutslippene våre.
Anslagene til FNs klimapanel bygger blant annet på tidligere studier publisert i tidsskriftet Nature. Tanken om et karbonbudsjett er dessuten popularisert av blant andre den amerikanske miljøverneren Bill McKibben. I en artikkel i Rolling Stone Magazine i 2012 skrev han at verden bare kan tillate seg å slippe ut 565 gigatonn CO2 i løpet av hele perioden frem til 2050, hvis vi skal klare å hindre at temperaturen stiger mer enn to grader. Hvis vi fortsetter å slippe ut klimagasser i dagens tempo, vil budsjettet være brukt opp allerede om 16 år.
Konsekvenser for klimapolitikken
FNs klimapanel vil neppe kunne fastslå den nøyaktige størrelsen på det gjenværende karbonbudsjettet like bombastisk som Bill McKibben. Til det er den vitenskapelige usikkerheten omkring klimasystemet for stor. Men når klimapanelet nå for første gang beskriver et slikt budsjett i sine rapporter, varsler det likevel om en ny måte å forstå den nødvendige innsatsen mot klimaendringer på. Det kommer til å få konsekvenser for hvordan klimapolitikk diskuteres.
I forhandlingene om en internasjonal klimaavtale kobles tanken om et karbonbudsjett til diskusjonen om hvordan klimainnsatsen skal fordeles mellom landene – rike og fattige, store og små. De fleste land ser det å kunne slippe ut klimagasser som et verdifullt gode, fordi muligheten til å slippe ut klimagasser fra billig fossil energi gjør det lettere å skape økonomisk vekst. Systemet med internasjonal kvotehandel gjør dessuten at retten til å slippe ut klimagasser kan kjøpes og selges, slik at muligheten til å bruke en del av karbonbudsjettet får en pengeverdi.
Karbonbudsjettet fra FNs klimapanel setter dermed diskusjonen om rettferdig fordeling av klimainnsatsen på spissen: Hvordan skal vi fordele det knappe gjenværende budsjettet – rettighetene til å slippe ut den klimaforurensningen som atmosfæren fortsatt kan tåle? Fordelingen av karbonbudsjettet blir i praksis en fordeling av økonomiske verdier.
Mest til de rike
Da København-toppmøtet i 2009 endte i fiasko, var det delvis på grunn av denne typen fordelingsspørsmål. Utviklingslandene så at de rike landenes klimamål ville få direkte økonomiske konsekvenser også for dem: Målene for utslippsreduksjoner i land som USA, Russland og Australia var så svake at de rike landene ville komme til å bruke opp en svært stor andel av det gjenværende karbonbudsjettet. Og jo større andel av budsjettet disse landene legger beslag på, desto mindre blir igjen til utviklingsland med store behov for å øke sine innbyggeres levestandard.
Utviklingslandene opplevde dette som dobbelt urettferdig. Når karbonbudsjettet er så knapt og verdifullt i dag, er det fordi dagens rike land helt siden 1800-tallet har forbrukt fossil energi helt uten å forholde seg til noen begrensninger på sine utslipp. De fattige landene, derimot, er dømt til å utvikle seg innenfor karbonbudsjettets trange rammer, fordi den rike delen av verden allerede har brukt opp mesteparten av atmosfærens begrensede lagringsplass for klimagasser.
Rapporten som legges frem i Stockholm i dag, er den første av de tre delene som tilsammen skal utgjøre panelets femte hovedrapport. På samme måte som for panelets tidligere hovedrapporter, er mottagelsen av rapporten preget av et lineært vitenskapssyn: Forskere produserer naturvitenskapelige fakta, som deretter skal føre til politiske vedtak. På denne bakgrunn hevdes det at rapporten vil bidra til enighet om en ny internasjonal klimaavtale i Paris i 2015.
Fordelingskrangel
Historien viser oss at det like gjerne kan være motsatt. Den fjerde hovedrapporten, som kom i 2007, bidro sterkt til å skape de motsetningene omkring fordeling av klimainnsatsen som gjorde at København-toppmøtet i 2009 endte uten en internasjonal klimaavtale. Blant annet ble tallene fra klimapanelets rapport sentrale i en krangel mellom EU og utviklingslandene om hvordan fordelingen av klimainnsatsen burde forstås. Krangelen har trolig bidratt til å endre hvordan FNs klimapanel vil omtale fordeling av klimainnsatsen når siste del av den nye hovedrapporten presenteres.
Det betyr selvsagt ikke at vi ikke trenger rapportene fra FNs klimapanel. De er fortsatt helt nødvendige for å vurdere verdens samlede innsats mot klimaendringene. Men erfaringen fra forhandlingene rundt København-toppmøtet tilsier en viss forsiktighet i tiltroen til hva panelets rapporter kan utrette. Vi må ikke forledes til å tro at det er mangelen på naturvitenskapelig kunnskap som hindrer fremgang i de internasjonale klimaforhandlingene.
Kjernen i dragkampen om internasjonal klimapolitikk er spørsmålet om fordeling av klimainnsatsen. Og dette er et spørsmål som bare kan besvares politisk. Skal vi ha grunnlag for å håpe på en internasjonal klimaavtale i 2015, bør Norge og andre rike land gå aktivt inn i denne diskusjonen og bidra til å finne rettferdige måter å fordele det knappe karbonbudsjettet på.
Artikkelen er tidligere publisert som kronikk i Aftenposten.